di Arturo Levato*
Prospettive di riforma del concorso al T.a.r., tra necessità di snellimento della procedura ed esigenze di garanzia della qualità della selezione
È in discussione al Senato un emendamento recante modifica alla disciplina del concorso a referendario di T.a.r., che, tramite uno snellimento della procedura, persegue lo scopo di colmare in tempi rapidi l’attuale vacanza di organico.
Dall’intervento legislativo, che andrebbe pure ad incidere sulla L. n. 186/1982 sull’ordinamento della giurisdizione amministrativa, deriverebbe l’introduzione delle seguenti previsioni:
– comma 7-bis, “… Il concorso è bandito dal Presidente del Consiglio di Stato e gestito dal Segretariato generale della Giustizia amministrativa. …”;
– comma 7-ter, “Al fine di agevolare il raggiungimento degli obiettivi stabiliti per la giustizia amministrativa nel Piano Nazionale per la ripresa e la Resilienza, il Presidente del Consiglio di stato indice, entro il 31 gennaio 2022, uno o più concorsi per l’assunzione di referendari di tribunale amministrativo regionale e di consigliere di Stato, per la quota concorsuale, occorrenti per la copertura di tutti i posti previsti in organico alla data del 30 giugno 2021”;
– comma 7-quater, “Al fine di un più rapido svolgimento dei concorsi di cui al comma 7-ter, la presentazione delle domande da parte dei candidati avviene esclusivamente tramite l’utilizzo di una piattaforma telematica, messa a disposizione dal Segretario generale della Giustizia amministrativa”;
– comma 7-quinquies, “Per tutti i concorsi per referendario di tribunale amministrativo regionale da indire entro il 31 gennaio 2022 o già indetti alla data del 3 maggio 2021 e per i quali, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, non sia stato già pubblicato il calendario delle prove scritte, le prove scritte sono ridotte a tre, con esclusione del tema teorico di «scienza delle finanze e diritto finanziario»”.
In sintesi, pertanto, la modifica involgerebbe:
– l’indizione e la gestione della selezione pubblica non più da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri ma ad opera, rispettivamente, del Presidente del Consiglio di Stato e del Segretario generale della Giustizia amministrativa;
– l’indizione di uno o più concorsi, entro il 31.01.2022, per l’assunzione di referendari di T.a.r. e di consiglieri di Stato;
– il definitivo superamento del regime cartaceo per la presentazione delle domande, con la creazione di una piattaforma telematica ad hoc e la conseguente gestione in forma dematerializzata delle istanze di partecipazione;
– la soppressione di una delle quattro prove scritte, nella specie quella di scienza delle finanze e diritto finanziario.
Se le prime tre disposizioni sono coerenti con lo scopo di accelerare la procedura per ridurre i tempi di assunzione dei magistrati amministrativi, tale coerenza non è invece ravvisabile nel precetto di cui al comma 7-quinquies, che per la selezione di accesso al T.a.r. prevede, come evidenziato, la soppressione di una prova scritta.
Per una migliore comprensione di quest’ultimo assunto, torna utile una schematica ricognizione dei tratti salienti della procedura:
– è un concorso per titoli ed esami di secondo grado, poiché per la partecipazione è necessario che il candidato appartenga ad una tra le specifiche categorie professionali -magistrato ordinario, avvocato, dirigente, funzionario- indicate nel bando;
– le prove scritte sono quattro e consistono nella redazione di un elaborato nelle materie di diritto privato, diritto amministrativo (prova teorica), scienza delle finanze e diritto finanziario, diritto amministrativo (prova pratica).
Fino al concorso indetto con d.P.C.M. del 29.12.2014, l’art. 18 d.P.R. n. 214/1973, regolamento di esecuzione L. n. 1034/1971, ha previsto per l’ammissione agli scritti di ciascun concorrente il possesso di titoli per un punteggio minimo pari a 25, mentre l’art. 19 ha subordinato l’ammissione all’orale al conseguimento della media di almeno 40/50 nel complesso degli elaborati e ad una valutazione non inferiore a 35/50 in ognuno di essi.
La regola del punteggio minimo dei titoli reca in sé la ratio che il concorrente disponga non solo del requisito di appartenenza ad una specifica categoria professionale ma che sia anche munito di un’apprezzabile esperienza lavorativa, funzionale allo svolgimento della complessa e delicata attività giurisdizionale alla quale aspira.
Lo scrutinio di tutti gli elaborati di ogni candidato consente invece alla Commissione di operare la verifica completa dei partecipanti e ai concorrenti di avere contezza circa il livello di preparazione maturato nelle singole materie, così da rimediare, per i casi di mancata ammissione all’orale, alle riscontrate carenze.
Con il d.P.R. n. 132/2017, in concomitanza alla definizione del concorso bandito nel 2014, sono state tuttavia apportate alcune modifiche al d.P.R. n. 214/1973, in esito alle quali:
– la valutazione dei titoli – ferma rimanendo la necessaria appartenenza alle categorie ammesse a partecipare al concorso (in merito, v. anche L. Cestaro, Breve presentazione della carriera del magistrato del TAR e del relativo concorso) non è più funzionale al conseguimento di un punteggio minimo inteso come requisito di partecipazione ma rileva solo per l’attribuzione del punteggio ai candidati utilmente collocati nella graduatoria di merito;
– in fase di scrutinio delle prove scritte è stata introdotta la regola della c.d. ghigliottina, secondo cui la valutazione inferiore a 35/50 di uno degli elaborati preclude alla Commissione la verifica dei restanti temi.
Le due descritte modifiche del 2017 sono state previste in una chiara ottica acceleratoria del concorso per l’accesso alla qualifica di referendario di T.a.r.
A ciò è conseguita una differenziazione della disciplina di tale procedura selettiva rispetto al concorso per l’accesso alla qualifica di referendario della Corte dei conti, il cui regime giuridico -al netto dell’ontologica distinzione delle materie oggetto delle quattro prove scritte- era fino a quel momento assimilabile al primo.
Diversamente dal concorso al T.a.r., infatti, la selezione per la magistratura contabile, anch’essa di secondo grado, mantiene ancora sia la regola del punteggio minimo per i titoli, pari sempre a 25, sia la regola della correzione di tutte le prove di ogni candidato.
Quanto alla prima delle menzionate regole, non è fuor d’opera riportare l’inciso contenuto nei bandi del concorso per la Corte dei conti, in base al quale “sono ammessi a sostenere le prove d’esame i candidati giudicati meritevoli per le doti di capacità e rendimento dimostrati, per gli incarichi eventualmente ricoperti, per i titoli di cultura posseduti, per gli studi elaborati e pubblicati…”
Sulla scorta del riportato raffronto può quindi sostenersi che, nella prospettiva di ottimizzazione della tempistica concorsuale, si è registrata la modifica di due previsioni da sempre rilevanti nell’espletamento della procedura di accesso alla magistratura amministrativa e, più in generale, tipiche dei concorsi di secondo grado.
In ogni caso, l’obiettivo della maggiore celerità del concorso con le due modifiche è stato ampiamente raggiunto, posto che le selezioni al T.a.r. successive al 2014 -indette con i d.P.C.M. dell’11.10.2017 e del 12.08.2019- sono state completate in un rapido arco temporale, molto più contenuto rispetto alla precedente.
Nel quadro così delineato si inseriscono, de iure condendo, le disposizioni riportate ad inizio trattazione.
Esse, come anticipato, risultano aderenti all’incessante perseguimento della c.d. “amministrazione di risultato” –rectius snellimento della procedura selettiva- ad eccezione di quella afferente alla soppressione della prova scritta di scienza delle finanze e diritto finanziario.
Invero, la riflessione circa l’utilità della redazione del quarto elaborato dev’essere svolta non in un’unica ottica efficientistica ma in un’ottica di garanzia della qualità della selezione, cioè di funzionalità della conoscenza della materia e della stesura del tema rispetto alla giurisdizione amministrativa.
Per nulla persuasivo, anzi dannoso, risulterebbe invece l’intento di disporne l’eliminazione ai fini di un’accelerazione della procedura concorsuale che -attesa la rilevanza della materia- avrebbe ricadute negative sul complessivo grado di selezione dei magistrati amministrativi. La conoscenza di scienza delle finanze e diritto finanziario costituisce invero un essenziale ausilio per il magistrato nello studio delle controversie in cui sono presenti profili tributaristici nonché per una corretta individuazione dei confini della potestas iudicandi del g.a.
In senso contrario a quanto sostenuto non può poi assumere rilievo la circostanza che la riduzione delle prove riguarderebbe solo un limitato numero di concorsi da bandire entro il 31.01.2022 o già indetti alla data del 3.05.2021.
Invero -in disparte la non remota eventualità che la modifica passi a regime definitivo- la qualità dell’individuazione dei magistrati amministrativi non può subire una deminutio neanche per un numero limitato di concorsi.
A supporto di quanto sostenuto, si rammenta che le modifiche contingenti per la procedura di accesso alla magistratura ordinaria -concorso di primo grado basato sulle prove scritte di diritto civile, diritto penale e diritto amministrativo- non hanno mai comportato la soppressione preventiva di una materia ma la redazione di due elaborati su materie individuate previo sorteggio nell’imminenza delle prove. Ne è conseguito che i candidati hanno sempre dovuto orientare lo studio per la preparazione agli scritti su tutte le materie ritenute essenziali per la formazione di un magistrato.
In conclusione, quindi, l’ossequio ad ipotetiche esigenze di celerità sotteso all’eliminazione della prova di scienza delle finanze è distonico e fuorviante, e ciò ancor più in considerazione dell’ormai acquisita rapidità delle procedure selettive. Ove, invece, la ratio della soppressione fosse da rinvenire nell’inutilità della prova rispetto all’esercizio delle funzioni giudicanti, logica e coerenza ne imporrebbero l’eliminazione anche dal concorso per l’accesso al Consiglio di Stato, attesa la natura unitaria della giurisdizione amministrativa.
*Magistrato amministrativo – T.A.R. Calabria